CASE

Terug naar een menswaardig sociaal zekerheidsstelsel

Het sociale zekerheidsstelsel in Nederland is bedoeld om te zorgen voor alle Nederlanders, wanneer ze dat zelf niet lukt. Alleen blijkt het stelsel tegenwoordig niet meer goed te werken: het biedt geen zekerheid, maar maakt mensen juist onzeker. Muzus bracht de ervaringen van Nederlandse burgers via verschillende projecten in kaart en ontwierp daarbij oplossingen om de overheid en uitvoeringsorganisaties in beweging te krijgen.

KEMs

BETROKKENEN

Muzus, MinSZW, TNO, Movisie, Divosa, UWV, LCR, verschillende Nederlandse gemeenten

THEMA

Gezondheid & zorg
Inclusieve samenleving
Maatschappelijke innovatie

Niet meer zo zeker van sociale zekerheid

De sociale zekerheid in Nederland is bedoeld om te zorgen voor alle Nederlanders, wanneer het je niet zelf lukt. Bijvoorbeeld ten tijde van pensioen, ziekte, arbeidsongeschiktheid, overlijden of werkloosheid. Het Nederlandse stelsel doet alleen niet meer wat het moet doen. Het biedt geen zekerheid, maar maakt mensen juist onzeker. Onzeker over hun inkomen en hun bestaanszekerheid. Je ziet het in de vele nieuwsartikelen over het sociale zekerheidsstelsel, allerlei documentaires en in de politiek, met als grootste voorbeeld de toeslagenaffaire.

Over een periode van meer dan tien jaar heeft ontwerpbureau Muzus verschillende projecten gedaan met als doel het sociale zekerheidsstelsel in beweging te brengen. In samenwerking met gemeenten, ministeries, kennisinstituten en onderzoekers hebben we op meerdere niveaus onderzoek gedaan, innovaties en oplossingen ontworpen en wet- en regelgeving onder de loep genomen. Binnen deze case vertelt Muzus over haar inzichten en de ontwerpende aanpak die is ingezet om een institutionele verandering op gang te brengen. Het belangrijkste inzicht: innoveren van het sociale zekerheidsstelsel vraagt om systeemveranderingen, transities en oplossingen op verschillende niveaus. Deze oplossingen en veranderingen samen brengen uiteindelijk een instituut zoals de overheid in beweging. Het effect van meerdere kleine projecten is uiteindelijk groot.


“Leven met een beperking is niet makkelijk. Ik denk dat de meeste mensen zich niet realiseren hoe makkelijk het is dat ze gewoon de trein naar hun werk kunnen pakken, overal bij kunnen in de supermarkt, of kunnen verhuizen zonder bang te zijn dat ze hun voorzieningen niet geregeld krijgen. Ik heb me daarbij neergelegd. Wie moet ik daar de schuld van geven? (…) Wat ik onverteerbaar vind, is dat het me zo moeilijk wordt gemaakt om arbeidsmatig mee te draaien in de maatschappij. Ik heb een baan gevonden waar ik heel blij mee ben. Waar ik mijn ei in kwijt kan. Waar ik een werkgever heb die rekening met me houdt. Maar het ongelooflijke gedoe dat het geeft met mijn uitkering… Het is alsof die inkomstenverrekening de echte arbeidsbeperking is.”
– Een persoonlijk verhaal uit ‘Als verrekenen een beperking is’, één van de onderzoeken van Muzus die bij heeft gedragen aan veranderingen in het sociale zekerheidsstelsel.

Het innoveren van sociale zekerheid vraagt systeemveranderingen, transities en oplossingen op verschillende niveaus.

Flyer / Als verrekenen een beperking is

Op het niveau van wetgeving wordt er veelal op symptoom geïnnoveerd en niet integraal vanuit een visie, dit moet anders.

Interview Plaats voor iedereen

De maatschappelijke uitdaging

Systeemverandering nodig op verschillende niveaus

Dat het sociale zekerheidsstelsel geen zekerheid meer biedt, is niet aan één aspect van het stelsel toe te wijzen. Dit probleem is namelijk op verschillende niveaus verweven door het stelsel – het loopt van de geschreven wet tot de uitvoering daarvan aan het bureau van een gemeenteambtenaar, van systeem tot straat.

Niveau van wetgeving
Een groot deel van ons stelsel is gebaseerd op een arbeidsmarkt die ondertussen niet meer hetzelfde is. Een inkomensverzekering is bijvoorbeeld gemaakt voor mensen die in loondienst werken. Voor hen is dit een goede regeling, maar eind 2022 was 1,2 miljoen van de werkenden zzp’er (12%). Hiermee sluit de wetgeving niet meer aan op de realiteit. Om dit op te lossen, worden er vaak kleine ‘reparaties’ bedacht die de wet passend maken voor specifieke gevallen of doelgroepen. Met als resultaat een enorm ingewikkeld systeem voor mensen om te begrijpen, welke ook lastig uit te voeren is. Kortom: op het niveau van wetgeving wordt er veelal op symptoom geïnnoveerd en niet integraal vanuit een visie, dit moet anders.

Niveau van de uitvoering
De sociale wetgeving wordt uitgevoerd door uitvoeringsorganisaties, waarvan het UWV en de Belastingdienst de meest bekende zijn. Elke organisatie, maar ook alle 342 gemeenten, geven op hun eigen manier invulling aan de sociale wetgeving. De uitvoering verschilt en dienstverlening aan inwoners varieert daarmee ook enorm. Omdat elke organisatie een eigen leerklimaat en een eigen (politieke) cultuur heeft, is het innoveren en verbeteren van dit systeem door het hele land op het niveau van de uitvoering haast onmogelijk.

Niveau van de samenleving
De combinatie van wetgeving en uitvoering zorgt bij specifieke doelgroepen voor enorme  knelpunten. Zo ervaart 92% van de werkenden met een arbeidsbeperking onzekerheid over hun inkomen door de inkomstenverrekening. 

‘Mag ik naast mijn uitkering wel meer gaan werken, of werk ik me dan in de schulden?’ 

Dit leidt er zelfs toe dat een derde niet werkt, of niet meer uren wil werken, om financiële problemen te voorkomen. Terwijl ze eigenlijk wel meer zouden willen werken. Op het niveau van de samenleving zorgt het sociale zekerheidsstelsel daarmee voor onzekerheid – en brengt het mensen in sommige gevallen zelfs in de knel! Daarmee komen we op het meest schrijnende probleem: mensen die het het hardst nodig hebben, hebben het meeste last van de complexiteit van dit stelsel. Mensen met beperkte vaardigheden, zonder financiële buffers, met verminderd doenvermogen.

De emoties die het inleven in een ander persoon oplevert, leiden tot een gevoel van urgentie om het probleem op te lossen.

1 uur in de bijstand

Het concreet maken van de dingen die je nu al kunt doen om te veranderen zijn ontzettend belangrijk.

App / Kopkrakers
Onderzoeksmateriaal / van WW naar bijstand
Visualisatie inkomstenverrekening / Als verrekenen een beperking is

De KEMs

De afgelopen jaren heeft Muzus middels meerdere projecten op verschillende niveaus bijgedragen aan het realiseren van institutionele verandering binnen het sociale zekerheidsstelsel. In dit proces heeft de ontwerpende aanpak op verschillende manieren waarde geboden:  

Burgerperspectief in wet- en regelgeving

Een belangrijk onderdeel van passende wet-, regelgeving en uitvoering, is zorgen dat het aansluit bij de burger en diens context. Veel ambtenaren hebben moeite met het meenemen van het burgerperspectief bij het maken van wet- en regelgeving. Zeker bij complexe en abstracte vraagstukken. Muzus helpt hen zich in te leven in de situatie van de burger, zodat ze voelen hoe het is om in hun schoenen te staan. En zich te realiseren hoe groot het gat is tussen hun eigen context en de context van de mensen voor wie ze beleid aan het maken zijn. In het project Als verrekenen een beperking is ontwikkelden we bijvoorbeeld de ‘serious game: 1 uur in de bijstand waarin je ervaart hoe het is om in de bijstand te leven en welke keuzes je dan moet maken. Dit spel is gebaseerd op gesprekken met mensen die dit zelf hebben meegemaakt en is in samenwerking met gemeenten (participatie & co-creatie) verder ontwikkeld tot de huidige vorm. De ‘serious game’ wordt door gemeenten, uitvoeringsorganisaties en zelfs door leden van commissies zoals OCTAS gespeeld. En het maakt impact: mensen die dit spel hebben gespeeld, zitten vervolgens boos en verbaasd bij ons aan tafel.

“Ik ben echt gefrustreerd geraakt door die game. Dat we dit mensen aandoen.. Dat kan toch niet?!” – deelnemer aan de ‘serious game: 1 uur in de bijstand’

Het inleven in de burger stond ook centraal bij de belevingsverhalen op loontwerken.nu (onderdeel van het onderzoek Als verrekenen een beperking is), in het onderzoek Hardvochtige effecten op burgers door knelpunten in (uitvoering) wet- en regelgeving binnen de sociale zekerheid en bij de vele gemeentelijke klantreistrajecten die we deden rondom uitkeringen en bijstand. Onze ervaring: de emoties die het inleven oplevert, leiden tot een gevoel van urgentie om het probleem op te lossen.

Handvatten bieden voor een mooiere toekomst

Een gevoel van urgentie is op zichzelf alleen niet voldoende. Om verandering teweeg te brengen moet het ook duidelijk zijn wat je kunt doen. Muzus creëert handelingsperspectief door actiegerichte oplossingen en producten op te leveren. De gemeente Arnhem was bijvoorbeeld op zoek naar inzicht in hoe burgers het Poortproces beleven. Niet alleen brengen we die belevingen in kaart aan de hand van een klantreis, we vertalen deze inzichten naar materialen of interventies waar je direct mee aan de slag kunt. Denk aan een oplossing om mee te experimenteren of een suggestie voor een ander denkkader, zodat je (de context van) het probleem in een nieuw perspectief ziet. Van ‘begrijpelijke communicatie’ naar ‘communiceren tot de inwoner het begrijpt’ (uit Als verrekenen een beperking is). Een kleine reframing, maar een wereld van verschil voor de inwoner. 

Het vinden van het juiste handelingsperspectief blijft een uitdaging door de vele afhankelijkheden die onder andere de uitvoeringsorganisaties ervaren: het beleid wat ze moeten uitvoeren, is bepaald door wetgeving. En die krijg je niet zo eenvoudig aangepast. Een medewerker die wel wil veranderen, heeft vaak te maken met collega’s en leidinggevenden die nog niet zover zijn. Dan heb je doorzettingsvermogen nodig om zelf die verandering door te zetten. Om die reden is het concreet maken van de dingen die je nu al kunt doen om te veranderen zo ontzettend belangrijk.

Leren experimenteren

Overgaan tot actie is echter vaak ook eng. Een idee is nog niet helemaal uitgewerkt en een concept is nog niet helemaal af. We zien dat overheid en uitvoeringsorganisaties daardoor vaak blokkeren. Een idee is vaak nog abstract en het biedt nog geen volledige oplossing voor het complexe probleem. Muzus maakt tastbaar en concreet door prototypes te maken. Prototypes voor een volledig concept, soms voor delen van de oplossing. Hiermee laten we zien wat een oplossing kan zijn, en praten we allemaal over hetzelfde. In het project Kopkrakers werkten we aan evidence based-practice* voor uitvoeringsprofessionals. We maakten hiervoor op diverse momenten in het ontwerpproces verschillende prototypes. Zo creëerden we onder andere een digitaal prototype van een app en een paper prototype van een groepsgesprek (genaamd de Gedachtewisseling). Door te laten zien dat er draagvlak is vanuit de uitvoeringsprofessionals en dat het prototype op deze manier stap voor stap meer vorm krijgt, creëren we vertrouwen. Naast dat een idee nog vaag kan zijn, zien we de angst om valse verwachtingen te scheppen. Dat maakt het voor overheid en uitvoeringsorganisaties moeilijk te bepalen wat je wel en niet kunt bespreken met burgers. Zeker wanneer je werkt uit naam van de overheid en in tijden waarin verhalen snel rondgaan op social media.

* Evidence based practice houdt in dat uitvoeringsprofessionals beslissingen maken gebaseerd op een combinatie van drie soorten bronnen: wetenschap of onderzoek, ervaring van de cliënt en eigen (werk)ervaring.

Vertrouwen door co-creatie

Vertrouwen is essentieel, want met de ontwerpaanpak wijken we af van de gebruikelijke manier van werken van overheden en uitvoeringsorganisaties. De meesten zijn gewend te werken in een rechtlijnig proces, terwijl wij aansturen op een iteratief proces. Dit is een proces waarin we meerdere verbetercycli doorlopen, waarin we oplossingsruimten verkennen, keuzes maken, uitproberen en de inzichten weer terugbrengen in een verbeterd concept.
Om vertrouwen te creëren, zorgen we ervoor dat de opdrachtgever en stakeholders zo veel mogelijk eigenaarschap krijgen over het proces en de uitkomsten. Dit doen we door co-creatiesessies waar de opdrachtgever en stakeholders ruimte geven om keuzes te maken binnen het proces. We schakelen constant tussen perspectieven van opdrachtgevers, stakeholders en doelgroepen, zodat een oplossing aansluit op alle lagen van het systeem.


Co-creatiesessie / Kopkrakers

In de co-creatiesessies van Kopkrakers, nodigden we daarom niet alleen de opdrachtgever en de doelgroep uit, maar ook anderen die werkten aan soortgelijke vraagstukken. Niet alleen levert dat waardevolle inzichten op vanuit allerlei perspectieven, maar we laten hen ook bijdragen aan het vormen van de oplossing. Door dit bij elke stap te doen bouwen we een goed netwerk op, dat achter de ontwikkeling van het concept staat. Want om een concept de wereld van het sociale domein in te helpen, is draagvlak op verschillende plekken nodig. Dat vraagt regelmatig om flexibiliteit en geduld. Want elk van de stakeholders werkt op een eigen manier en is meestal niet zo wendbaar als de meeste ontwerpers. Hierom zijn doorzettings- en inlevingsvermogen wederom belangrijke eigenschappen voor alle betrokken partijen.

Om vertrouwen te creëren, zorgen we ervoor dat de opdrachtgever en stakeholders zo veel mogelijk eigenaarschap krijgen over het proces en de uitkomsten.

Focusgroep / Kopkrakers

Om een concept de wereld van het sociale domein in te helpen, is draagvlak op verschillende plekken nodig.

Webinar veldraadpleging / Kopkrakers

Het resultaat

De projecten van Muzus bieden een oplossing voor een specifiek onderdeel van het sociale zekerheidsstelsel. Op zichzelf brengen ze nog geen institutionele verandering teweeg, maar samen creëren ze wel een beweging. En dat is te zien in een aantal sneeuwbaleffecten die door onze projecten in gang zijn gezet:

  1. De serious game ‘Één uur in de bijstand’ is een empathische visualisatie van het onderzoek. Een middel om beleidsmedewerkers, managers, professionals en politici in te laten leven in de doelgroep. Dit spel kreeg een nominatie van de Dutch Design Awards vanwege de gevarieerde methoden die zijn gebruikt tijdens het onderzoek, maar met name voor de manier van het betrekken van de doelgroep (participatie) en het overbrengen van hun belevingen op een manier waar een ander zich ook in kan inleven. Door op eigen initiatief af te wijken van het opleveren in het gevraagde rapport, blijven de resultaten veel beter hangen. Dit zorgde ervoor dat Divosa het spel heeft uitgebracht als standaard aanbod voor beleidsmedewerkers, managers, professionals en politici. Door de rijke ervaringen en vele reacties op het spel, besloot UWV een eigen variant te maken om het ook aan haar eigen medewerkers aan te kunnen bieden. De stem van de mensen in de bijstand wordt op deze manier steeds verder verspreid.
  2. Vanaf 2019 helpt Muzus het Kennisplatform Werk en Inkomen (KWI) met de vraag hoe we professionals kunnen stimuleren meer evidence-based te laten werken. We verdiepten ons in de doelgroep en zochten een werkwijze die aansluit op de praktijk van de uitvoeringsprofessionals van gemeenten en het UWV. We deden dit niet alleen, maar betrokken meerdere wetenschappers, onderzoekers, uitvoeringsprofessionals, teamleiders en kennisadviseurs bij de ontwikkeling ervan. Door brede interesse wordt Kopkrakers binnenkort voor de vierde keer doorontwikkeld door een consortium van partijen als Sam, Divosa, VNG, UWV, TNO, Movisie en de Ministeries van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en Volksgezondheid, Welzijn en Sport. Sam staat te popelen om Kopkrakers uit te gaan rollen en beschikbaar te maken voor alle uitvoeringsprofessionals. Ondertussen is niet alleen Kopkrakers een steeds bekendere term, het evidence-based werken wordt steeds meer de standaard.
  3. In 2021 publiceerde Muzus samen met Optimalistic en Stimulansz het onderzoeksrapport Als verrekenen een beperking is en de daarbij behorende website loontwerken.nu. De website geeft een inkijkje in wat mensen doormaken wanneer zij met een arbeidsbeperking parttime werken naast een uitkering. Het onderzoeksrapport, met veel ruimte voor ervaringen van deze groep mensen, stipt concrete punten aan in uitvoering, beleid en wetgeving waar het beter kan. Maar ook hoe dit beter kan. Dit leidde tot kamervragen, wat weer leidde tot het onderzoek Hardvochtige effecten op burgers door knelpunten in (uitvoering) wet- en regelgeving binnen de sociale zekerheid in samenwerking met Panteia, Hogeschool Utrecht en Vrije Universiteit Amsterdam. Ook hier is uitvoerig onderzoek gedaan naar de belevingen van mensen die in de knel zijn gekomen door wet- en regelgeving en zijn er concrete verbeterpunten en oplossingen aangedragen. Opnieuw leidde dit tot kamervragen. Er bleek behoefte aan een Onafhankelijke Commissie Toekomst Arbeidsongeschiktheidsstelsel (OCTAS), met een ontwerper als één van de leden. Begin 2024 komt de commissie met een advies en aanbevelingen over een stelsel voor langdurige arbeidsongeschiktheid. Nu dus mede op basis van een ontwerpaanpak en niet alleen het rechtlijnige proces, wat vaak nog de standaard is.

Elk van deze sneeuwbaleffecten is ooit gestart met het in kaart brengen van ervaringen en behoeften van mensen in het sociale zekerheidsstelsel en leidde uiteindelijk tot veranderingen voor meerdere uitvoeringsorganisaties. Daar was verbeeldingskracht, iteratief werken, flexibiliteit, doorzettingsvermogen, maakkracht en inleven in de praktijk van overheid en uitvoering voor nodig.

Precies wat ontwerpers kunnen bieden bij het aanpakken van complexe maatschappelijke vraagstukken!